六大对比！让你对广州、深圳两地城市更新了然于胸
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彭鹏
广东广悦律师事务所
房地产与建设工程部 | 实习律师
广深两地同属于南海之滨、改革开放前沿地的广东省，在历史文化等方面源远流长，但在城市发展方式上却泾渭分明。广州自古以来即是岭南重镇、广东省府；深圳则是改革开放后，由一条小渔村，依靠政策迅速发展起来的新型城市。两者在城市发展过程中，都遇到了诸如棚户区、城中村等城市发展问题，两者又都依靠城市更新的方式力图进行改造进化。因此，对广深两地城市更新政策进行比较研究，殊为必要。
2009年，深圳市颁布实施了《深圳市城市更新管理办法》，随后还配套出台了一系列的实施措施；广州虽从2009年就依托“三旧改造”开始创新城市更新体系，但直到2016年1月才公布明确的城市更新办法及一系列的更新实施办法。两者之间，存在诸多异同，本分析报告拟从法律及政策规范体系、核心政策、领导机构、规划控制、更新方式以及特殊点六大方面对广深城市更新政策进行对比研究。
城市更新法律及政策规范体系的对比
1 | 《广州市城市更新办法》 |
2 | 《关于印发广州市城市更新办法配套文件的通知》 |
3 | 《广州市旧村庄更新实施办法》 |
4 | 《广州市旧城镇更新实施办法》 |
5 | 《广州市旧厂房更新实施办法》 |
6 | 《关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》 |
7 | 《广州市2017-2019年城市更新土地保障计划》 |
1 | 《深圳市城市更新办法》 |
2 | 《关于印发深圳市城市更新办法实施细则的通知》 |
3 | 《印发关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施的通知》 |
4 | 《关于施行城市更新工作改革的决定》 |
5 | 《关于贯彻落实<深圳市人民政府关于施行城市更新工作改革的决定>的实施意见》 |
6 | 《关于深入推进城市更新工作的意见》 |
7 | 《关于印发深圳市城市更新“十三五”规划的通知》 |
8 | 《印发关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施的通知》 |
9 | 《关于在罗湖区开展城市更新工作改革试点的决定》 |
10 | 《印发关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施的通知》 |
城市更新核心政策的演变
从2009年到现在，广州城市更新从核心要义上经历了两个明确的变化阶段。早期完全是市场开放，鼓励开发商主导更新城市环境，开发商从中得到了很多盈利，特别是在旧厂和旧村的改造上。而旧城改造因为拆迁比较难，盈利也比较缺乏保障，是开发商不太愿意去触碰的领域。当政府意识到主要的利益在更新过程中流失的时候，发布了《关于加快推进“三旧”改造》（现已失效），政策风向变成了政府管控为主，提出对土地“应储尽储”，由政府来进行更新主导。
政府在整个更新过程中做出这种角色转变的另一个重要原因，就是如果完全交由市场来左右和选择在哪里做更新，难免是为了利益有所选择，不具有整体性，影响城市的整体发展。所以当政府把这个主导权从市场手中接过来，会起到不一样的统筹作用。这就是为什么广州坚持强化政府管控的原因。
深圳一直以来都是市场经济发展的滥觞，市场经济的充分发展就使得深圳和广州在政府管控力度上有明显的区别：深圳是政府引导、市场运作，也就是政府当好“守夜人”，然后让市场自发调节。深圳有这样的信心是因为深圳有很好的产业基础，相信企业在良好的市场导向作用下，会目光更长远，不会为了追求短期的经营成果而损害深圳市长期的城市更新利益。更新带来的各种企业的业态都会给城市带来更多的税收收入，而不只是土地买卖带来的收入。深圳选择与广州不同的方式主要就是对于市场经济的信心。
城市更新领导机构的设置
《广州市城市更新办法》第十一条明确规定：“市政府成立城市更新领导机构”。所以在机构设置上，广州在之前“三旧”改造工作办公室的基础上，成立了我国第一个城市更新局。广东的“三旧”改造最初是国土部门协作推行的，广州市在这方面创先迈出了第一步，更新局对属于“三旧”范围内的工作内容，已经有相应的规定和管控约束来界定事权。
《深圳市城市更新办法》第七条规定：“规划国土部门负责组织、协调全是城市更新工作”。深圳规划国土委员会下面设置了一个城市更新的办公室，深圳城市更新办公室既要和市级政府管理部门配合，也要和区政府进行土地储备和项目实施上的对接。城市更新项目的实施权力多数还掌握在区这一级层面，市政府层面会做一个总体的管控。目前，深圳龙岗、福田等区也设立了城市更新局，负责全区的城市更新工作。
城市更新规划控制的编制
更新管理办法和机构设置的变化，对规划编制体系也提出了新的要求，因此广州对应提出“1+3+N”的规划编制体系。1是指整体的“三旧”改造规划纲要，或是城市总体层面的更新规划，3是指旧厂、旧城、旧村各自制定相应的规划要求和控制措施，N是指具体的“三旧”更新地块的改造方案或规划控制导则，因为要实施更新项目，则需针对具体的地块制定出更新方案，形成管控要求，然后通过规划建设的审批程序来加以落实。
深圳的城市更新除了整体引导，还提出了城市更新单元的做法，明确了城市更新单元的具体运作方式。这个方式目前被上海、广州等很多地方借鉴，影响很大。可以说，深圳城市更新管控的主要手段就是城市更新单元，实施的办法还是没有离开审批管控的路子。常规的城市规划是从总规到分区规划，再到法定图则。
深圳城市更新在对接总规层面上会做城市更新专项规划，有些专项规划会分解为各区的专项规划，再往下的实施工具就是城市更新单元。城市更新单元就像在法定图则体系中增加了一个插件，只要是划定为城市更新单元的地块建设，可以按照更新单元的相应规定和体系下走，从而成为法定图则的一个组成部分。和广州相比，深圳的管理工具虽然相对简单，但是结构清晰。
因此，在深圳总体城市更新控制的大盘子下，如果想让更新项目按照程序走，首先要被政府确认为城市更新单元。这里涉及到更新单元申请条件方面的很多规定，比如，拆除重建项目，虽然不同权利主体都可以来申请，但是要经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意才有条件成为城市更新单元等——这类条款可以确保更新单元在实施和操作上有很强的可行性。如果是开发商想对某个地块进行更新，那开发商则需要先和业主沟通，把前期的工作做好，然后再去申请更新单元。在更新单元中，不是说所有的用地都可以作为盈利的建设用地，可能有部分地要成为公益性用地，有部分地是公共设施配套用地等。这里列的内容是关于深圳城市更新单元的编制内容，包括设施配套、产业发展、更新目标和方式等多方面要求。
城市更新方式的分类
1.全面改造。是指以拆除重建为主的更新方式，主要适用于城市重点功能区以及对完善城市功能、提升产业结构、改善城市面貌有较大影响的城市更新项目。属历史文化名村、名城范围的，不适用全面改造。
2.微改造。是指在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过建筑局部拆建、建筑物功能置换、保留修缮，以及整治改善、保护、活化，完善基础设施等办法实施的更新方式，主要适用于建成区中对城市整体格局影响不大，但现状用地功能与周边发展存在矛盾、用地效率低、人居环境差的地块。广州从2016年开始推进老旧小区的微改造，也算是广州城市更新的一大特色。
深圳对城市更新类型的划分和广州思路不一样，不是按照城、村、厂，而是按照改造的力度进行划分：
1. 综合整治。主要包括改善消防设施、改善基础设施和公共服务设施、改善沿街立面、环境整治和既有建筑节能改造等内容，但不改变建筑主体结构和使用功能。显然需要很大的长时期的改造投入，很多是政府的公共投入，以公益为主。
2. 功能改变。主要部分或者全部建筑物使用功能，但不改变土地使用权的权利主体和使用期限，保留建筑物的原主体结构。功能改变类更新项目可以根据消除安全隐患、改善基础设施和公共服务设施的需要加建附属设施，并应当满足城市规 划、环境保护、建筑设计、建筑节能及消防安全等规范的要求。功能改变可以提高土地利用效率，产生良好的经济效益，例如把一个低端的、在淘汰边缘的制造工厂变成商业或者是住宅、办公用地等。
3. 拆除重建。实际上，近些年来深圳的城市更新项目大部分都聚集在拆除重建领域，因为它是短期获得效益最大最快的领域。
广州、深圳城市更新的独特之处
1. 专家论证制度。城市更新部门组织设立城市更新专家库，决定哪些项目进行和如何落实更新。这种决策强化了专家论证的重要地位和过程。
2. 公共咨询委员会机制。旧城更新过程中市民常常有各自的强烈诉求，这其中的一些矛盾是非常难调和的，所以可以成立公共咨询委员和政府等直接对话。
3. 村民理事会制度。对于旧村庄的更新改造，村集体可以成立村民理事会来处理更新相关的事宜，保障村集体和村民在旧村庄更新中的合法权益，顺利推进旧村庄更新。
深圳在更新一个地块时要求必须配一定比例的保障性住房，这解决了保障性住房选址和城市更新公益设施保障不足等现存矛盾，是一个很好的措施。深圳还提出创新产业用房的做法，在产业用地的更新中，要求其中要有10%的空间用于引进先进产业业态。